对新化县财政实施分税制管理体制的调查与思考

365bet体育在线官 www.dzlxwg.com 时间:2017年04月21日 【字体:
 对新化县财政实施分税制管理体制的调查与思考—以新化县孟公镇分税制财政管理体制情况为例 

  199411日开始,我国实施分税制财政管理体制。该体制的实施,进一步增加了中央财权,使我国财政纵向和横向不平衡的矛盾得以缓解,并提高了地方政府发展经济的积极性。为充分了解分税制管理体制实施20多年来基层财政的运行情况,进一步规范基层财政管理,完善基层财政管理体制,更好地发挥财政调控职能作用,我们对新化县孟公镇实施分税制管理体制情况进行了调研。 

  一、分税制财政管理体制基本情况 

  新化县孟公镇是1995年撤区并乡建镇前的老横阳区,由原孟公、三塘、太阳、桥头四个乡镇合并而成,全镇辖55个行政村和1个社区,总面积l48.8平方公里,有水田32000亩、农业人口7.6万,镇域内没有规模厂矿企业,是一个典型的农业大镇、人口大镇、财政穷镇。 

  分税制实行以来,盂公镇镇级机关设置及事业站所体制可分为三类:一类为党政群机关及办事机构,它包括党政办、农技站、财政所、文化站、计生办、畜牧站、水管站、劳动服务站等,主要职责是领导和管理本行政区域内的政治、经济、文化和社会各项事业,经费由镇财政负担;二类为社会服务和执法机构,即司法所、派出所、规划所、房管所等,其服务和管理范围均在镇里,但其人、财、物全部或主要由上级主管部门支配;三类为经营或专业性机构,即电信支局、邮政支局、供电所、保险站、卫生院、中心学校。在上述站所中,事权都在镇里,但财权、人事权都在上级业务主管部门,由于财权与事权不统一,客观地加重了镇级财政的负担。 

  (一)财政管理体制模式的变迁。1995-1997年,新化县开始实行“划分收支范围,核定收支基数,定额递增上缴或定额递减补助,收入全部上解,支出按进度下拔,预算自求平衡"的财政管理体制;1998年调整为“划分收支,核定收支基数,定额上交递增或定额补助递减”;2002-2007年,体制整体以2002年该县出台的《新化县人民政府关于实施新的乡镇财政体制的通知》为基础,根据所得税分享改革,农村税费改革和取消农业税改革等政策,对乡镇财政体制的内容进行了完善和调整;2008-2012年,新化县对乡镇实行税收增长奖励办法;2013-2015年实行“划分范围、核定基数、定额补助、超收奖励、一定三年”的财政管理体制;2016-2018年在继续实施“划分范围、核定基数、定额补助、超收奖励、一定三年”的体制模式基础上进行“大稳定、小调整”,即只对原体制中的部分内容进行调整。 

  (二)目前体制模式的实施情况。从乡镇财政运行的情况看,新化县现行乡镇财政体制是实行分税制基础上的包干制,明确了乡镇收支范围和基数,建立了增收激励机制,兼顾了县乡两级财政利益,提高了乡镇财政保障能力。 

  1.收入范围。按照属地管理原则,孟公镇辖区内征收的县级税收、土地出让收入、社会抚养费收入和其他行政事业性收费等,列入孟公镇财政收入范围。 

  2.支出范围。孟公镇范围内保证正常运转的政府及相关机构事务、财政事务、人口与计生事务、文化、农业等各项正常性经费支出,以及农村税费改革前原由乡镇统筹开支的计划生育、优抚、乡村道路建设支出等社会经济事业发展支出。 

  3.税收的征收及返回方式、分成比例。镇域范围内所有税收收入根据税种的类别统一由专门职能机构收缴后上缴县国库(乡镇没有金库)。根据新化县的实际情况,对乡镇不核定收入基数,只核定税收增长奖励基数。为进一步调动乡镇发展经济的积极性,加大财源培植和综合治税工作力度,努力壮大财政实力,有效缓解乡镇财政困难,促进经济社会持续稳定发展,2014年新化县人民政府办公室出台了《新化县乡镇税收增长奖励办法(试行)》,按规定时期的税收完成数的增长比例为奖励基数,当年内乡镇税收完成数超过税收超收奖励基数部分,扣除税务部门的征管经费、超收奖励和应上划市增收分成后,分不同的类别和比例给予奖励的形式返回:第一类乡镇按30%奖励,第二类乡镇按40%奖励,第三类乡镇按50%奖励,第四类乡镇按60%奖励。孟公镇划分为第四类,分成比例为60%。此奖励机制实施后,各乡镇培植财源,加强税收征管的积极性得到了很大提高,取得了明显成效。如该县上梅镇、温塘镇每年税收奖励资金达300万元以上。 

  4.县级对乡镇财力保障情况。根据现行的县对乡的财政包干体制,县级对乡镇人员的工资福利支出、基本公用经费等基本性支出予以保障。 

  5.县乡财政的结算。在县乡财政结算中,将原体制结算事项中的“均衡性转移支付补助、增值税上收补助、所得税返还补助、中央增资补助(剃除教育增资部分)、税费改革转移支付补助、退耕还林减收财政转移支付补助”和“村级运转经费补助”作为乡镇固定补助收入,固定补助收入乡镇支出基数的差额增加体制补助。 

  孟公镇三年县乡财政收入结算情况表(属20132015年的体制包干期):                         单位:万元 

 

 

 

一般 

预算 

追加 

指标 

基金预算追加指标 

体制补助 

均衡性转移支付补助 

增增值税上收补助 

所得税返还补助 

中央增资补助 

税费改革转移支付补助 

退耕还林减收转移支付补助 

村级运转经费补助 

2014年提标增资补助 

2015年提标增资补助 

离退休人数多单位困难补助 

税收奖励 

退砖瓦灰砂石税收扣款 

结算补助 

2013 

1530.5 

360.5 

220 

153.2 

336.7 

36 

16 

67.2 

177.9 

3 

275 

   

7.6 

56.7 

3.7 

15 

2014 

1614.0 

303.6 

23.1 

153.2 

336.7 

36 

16 

67.2 

177.9 

3 

275 

111.2 

   

74.8 

3.7 

32.6 

2015 

2164.9 

809.8 

27.0 

153.2 

336.7 

36 

16 

67.2 

177.9 

3 

 

111.2 

307.9 

 

74 

 

45 

  根据孟公镇三年的结算情况来看,在体制包干期内,固定补助收入完全相同,其他的追加指标和税收奖励及结算补助每年都有所变化。 

  (三)分税制财政管理体制的主要成效。多年来,为充分发挥财政体制的引导、激励和调节作用,建立县域经济资源合理配置机制,全面调动乡镇发展经济和增收节支的积极性,提高乡镇财政保障能力,促进城乡统筹发展,新化县不断理顺县乡财政管理体制,取得了明显成效。 

  一是理财积极性明显提升。现行体制制定了较为合理的财力分配办法和增收节支奖励办法,进一步加大体制激励力度,调动了乡镇理财的积极性。分税制体现了一级政府一级财政的原则,通过明确划分乡镇的财权、事权,增强了乡镇的自谋发展,自管收支,自求平衡的责任心。体制实行以来,孟公镇从主要领导到一般干部都把理财抓收作为一门必修课,密切关注税收进度报表,每月总结安排财政税收工作,不断加大增收节支力度,努力壮大镇级财政实力。 

  二是乡村两级组织运转保障有力。现行体制在兼顾两级财政支出需求的同时,最大限度地考虑了乡镇财政利益,确保了乡村组织运转的基本要求。在2013-2015年孟公镇财政经费支出中,全镇人员工资福利支出由435.82万元增加到732.73万元,增长68%,商品服务支出由609.56万元增加到904.94万元,增长48%,与此同时,全镇村级运转经费由797000元增加到2865000元,村干部基本报酬和离任村干部生活困难补助标准均大幅度提高。 

  三是财务监管不断加强。新化县乡村财政财务按照“全面、标准、细致、规范、高效管理”的要求,从完善体制机制入手,统一安排,分类指导,规范推进。深化“乡财县管乡用”改革,规范乡镇财务收支。孟公镇自2009年推行“村账镇代理”,在实行分税制体制以来,实现了村级财务管理规范、公平、透明。村级财务制度建设初显成效,纵向到底,横向到边的监管体系已经构建。 

  四是乡镇财政工作水平不断提高。为切实理好财、把好关、服好务,镇财政所紧密配合镇政府工作,充分发挥财政职能作用,推动镇域经济社会加快发展,财政干部的竞争意识和责任意识不断增强,工作效率和质量不断提高。 

  三、存在的主要问题 

  受多重因素影响,新化县乡镇财政体制运行中还存在一些矛盾和问题。尤其是经济基础薄弱、经济波动较大的乡镇,由于税源萎缩,组织收入职能弱化和基本运转支出的刚性增长,乡镇财政的支付压力越来越大,严重影响了基层政府的职能发挥和农村社会的稳定。 

  ()支出基数的核定不尽合理。孟公镇所有人员支出以20139月底实有在职和离退休人数(不包括临聘人员)进行计算确定。全镇人员超编9人,政策性增资和负担差额数额多,产生支出刚性增长,全年差额累计40万元。此外,机构改革时原来一些区公所的离退休干部较多,抚恤标准大幅度提高,年增长支出较大,截至201612月,全镇离退休人员78人,遗属困难补助人员35人,镇财政负担越来越重,由此形成的支出缺口越来越大。 

  ()县对乡镇财力保障能力不强。乡镇政府承担着大量诸如计划生育、综治信访维稳、整建双创、公安派出所、教育、国土、交通、城管、卫生、林业等部门事务,并因此承担较多的配套经费及工作经费。事业发展的迫切需求与镇财政保障严重不足的矛盾,使镇财政陷入两难境地,负重运行。比如综治信访维稳、整建双创卫生开支等,根据上级的要求,乡镇必须投入巨大的财力才能保障此项工作的开展,并且呈现逐年大幅增长趋势。同时,营改增以后乡镇财政税收收入相对减少,更削弱了乡镇财政实力。而新化县是国家级贫困县,县级财力十分有限,县级对乡镇的保障能力也心有余而力不足。 

  ()体制结算不够直观。县级财政与省级财政结算是按分税制财政体制来结算,但是县对乡镇的财政体制不是严格意义上的分税制财政体制,而是包干制的体制,因此在结算时支出事项不能直观体现,财政科学化、精细化管理水平需进一步提高。 

  三、对策及建议 

  针对以上调查分析,按照深化财税体制改革和县乡政府机构改革的总体要求,在维持现有模式的基础上,调整和完善乡镇财政体制,不断提高乡镇基本财力保障水平,促进农村经济社会稳定发展。 

  1.科学核定收支基数,完善体制结算办法。进一步理顺理清征管体制,在核实支出基数时,按所有人员支出及事项支出分项核定。进一步调整和完善基本财力保障,推进县乡财政支出责任划分改革。对所有事权在乡镇的上级派出机构必须财力保障到乡镇。 

  2.区别对待和划定乡镇财政收入增长比例。根据乡镇实际财源情况,合理确定财税收入增减幅度。通过调整县乡财政收入,建立综合税种考核机制,健全对乡镇财政收入特别是税收增长激励机制,引导乡镇政府转方式,调结构,增财源,确保乡镇均衡发展。 

  3.合理界定乡镇基本财力保障机制覆盖范围。科学合理地核定乡镇基本财力保障范围,主要包括人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出等。按照“保工资、保运转、保民生”的原则,通过将基本财力需求与同口径公共财政预算支出及可用财力比较分析,科学合理安排财力保障支出,保证人员工资正常发放和机构正常运转,并向农业、教育、卫生、社会保障等领域倾斜。 

  4.加强财源培植,促进财政增收。乡镇要紧密结合当地实际,积极培植好产业,抓好项目争取和实施,加大招商引资力度,努力开创和培植新兴财源,切实增强自身造血功能,提高乡镇财政保障能力,确保乡镇机构正常运转,增强基层政府提供公共服务的能力。